关于海南建立旅游景区与社区协调发展机制的建议

作者:葡京赌场  来源:澳门葡京赌场  日期:2019-04-30 15:38  点击

  旅游开发与社区居民的关系影响旅游业和社会经济的可持续发展。海南在旅游开发过程中重景区发展,轻社区发展,重经济要素分析,轻社区因素,出现与居民利益相悖,以牺牲社区利益换来景区短期利益,旅游业发展与社区发展两张皮等问题。

  1.景区发展影响社区的社会和生活。旅游景区中社区独特的民俗文化、生产方式、生活方式是极其重要的旅游资源,而旅游活动对旅游地的社区居民有着不可避免的双面影响。社区的生活方式、治安水平、道德规范、创新能力、个人行为、传统民俗、组织及价值体系都会随着旅游的发展而改变。在合理的管理和规划开发制度下,社区的各种文化资源、自然和历史资源都可以得到有效的利用和保护。目前,海南旅游景区建设中存在社区利用因素不充分,盲目追求国际化标准,没有倡导和彰显地方特色,使地方精神和文化褪色、流失。大众化观光式旅游导致对旅游资源的践踏、地方社会资源的占用、环境资源的破坏和污染,物价上涨,社会服务拥挤,社区居民生活水平下降。

  2.社区参与景区规划、建设、运营及管理力度不足。在旅游决策、开发、规划、管理、监督等旅游发展过程中,充分考虑社区参与意见和需要,并将其作为开发和参与主体,以便在保证旅游可持续发展的前提下实现社区的全面发展。让社区居民参与到旅游中来, 对游客在旅游中带来的诸多不便具有更强的容忍度,有助于提高游客的满意度。对社区来说, 让社区居民参与到旅游发展中, 一方面有助于促进当地社区的整体经济发展, 促进基础设施建设和完善, 有利于社区产业结构的调整; 另一方面, 当地社区居民的参与, 有助于资源环境及地方文化的保护。而且社区居民的广泛参与也是营造良好人文环境, 提升旅游目的地形象的重要因素。当前,海南旅游景区发展与社区基本脱节,忽略社区的主体地位,甚至有些景点尽量与社区划清界限,不与社区发生任何关系,形成飞地式旅游景区建设方式。在规划、建设和经营管理过程中很少考虑社区参与生态环境及旅游资源的保护,很少考虑社区参与旅游规划和决策。

  3.社区收益较少,利益难以得到保证。旅游景区发展过程中较少顾及周边社区的利益,社区居民在旅游收益的分配中被排除在外或者只占据了收益的小部分,但是旅游业所带来的消极影响却被他们完全承担下来。重经济要素分析,轻社区因素分析。如三亚西岛的原住居民由于旅游景区与社区完全分区管理,社区居民不仅无法从旅游发展中受益,连基本的出行和生存空间、活动空间都受到了极大限制。

  海南旅游景区和社区急需进行制度的合理化重构,探索一条社区积极参与,旅游与社区包容发展的景区开发模式,实现旅游目的地旅游经济的生态效益、社会效益和经济效益协调发展,加速景区周边农村脱贫致富。

  1.在旅游景区-社区的构建过程中落实经济补偿和征地补偿制度。在景区建设中既要考虑旅游景区开发,又要考虑因旅游景区开发对社区百姓经济收益的影响,充分维护他们的经济利益,通过经济补偿的严格落实,提高社区居民对旅游景区开发的满意程度,加强旅游景区开发的群众基础;在景区建设中确定出合适的征地补偿费用和征地补偿制度,从而保证社区百姓能够在旅游景区开发过程中和旅游景区开发后的基本生活水平。考虑将集体出让用于景区开发的土地等通过股份折算等方式来交给旅游景区的相关部门或单位进行经营,而社区百姓则可以凭自己持有的股份每年获得一定比例的分红。

  2.在旅游景区-社区发展协调监督机制。对社区参与做出相应的规定,并建立相应的监督和奖惩机制,将社区参与的权利内化到旅游规划的各个环节,使社区参与的权利合法化、具体化。探索在海南旅游景区开发过程中,成立专门的监督机构,全面协调旅游行政主管部门、外来投资者、旅游规划单位、乡村社区百姓之间的关系及有关事宜,加强对旅游利益相关者经营行为的监督,实现社区旅游开发的有效管理和收入的公平分配,制定有关规章制度加强对社区旅游开发的民主管理。建立科学的激励考核机制,在考核中加入社区协调发展的因素,以景区带社区,以社区养景区。

  3.在旅游景区经营中落实社区居民经营准入机制。考虑在旅游景区开发过程中,开展经营准入机制,吸纳更多的社区百姓成为旅游区员工并获得薪金。通过科学统筹和管理,鼓励村民通过兜售土特产品及手工艺商品获得经营收入,旅游区附近村民家庭通过经营农家乐项目获得营业收入。

  4.在旅游景区-社区的构建过程中落实社区协调管理机制。探索在旅游景区开发过程中,通过建立社区管理委员会、社区会议、管理小组等方式来实现全体百姓参加,共同对社区事务进行决策,通过制定制度,规范社区百姓的参与行为,使社区百姓的参与有序进行;代表广大社区百姓的利益,与地方政府、开发商协商相关事宜,保障社区百姓的利益,凝聚社区百姓的力量。较大的景区可以设立县级管委会,与县级政府合并。较小的可以依次与乡镇或村级机构合并。形成以景区带社区、景区与社区统一管理、和谐发展的局面。

  旅游的本质是一种体验、一种社会交流,是旅游者为了满足生活和文化的需要,而作为经济和文化商品的消费者逗留在异地的人的交往。当地人和当地文化,其实也是“风景”的一部分,也是游客各种需要当中的重要内容。无论是旅游开发的前期设计、建设过程还是运营过程当中,都需要将当地村民主动纳入。尤其对于当地政府部门来说,对旅游市场进行监管的重要内容之一,就是不能任由开发商圈地围景,回避景区对当地人应尽的经济责任和道德责任。

  无论从哪方面看,旅游开发都是一个系统工程,牵一发而动全身。越是热门的旅游景区,越应避免陷入旅游开发的“孤岛效应”。跳出旅游看景区,其实当地的法治状况、教育状况、公共福利状况以及纠纷解决,都是景区软环境的有机组成部分。游客来到一个景区,不仅感受到了绝美风景带来的视觉冲击,也同样会感受到当地风土人情及其社会生活现状,一味采取“围城”开发的形式回避景区与当地居民的矛盾,并不是发展之道。

  1、旅游资源的整合— — 即将景观、环境、文化在农村社区内进行整合,形成“社区大资源”。为了使旅游景区在满足游客对观光游览、娱乐休闲需求的同时,还要满足外围农村社区对旅游发展的期望,并保证农村社区生态的完整性与文化的原汁原味。在可持续的旅游开发中,从社区的高度对旅游资源— — 包括景观、环境、农村社区氛围及文化进行整合,形成“社区大资源”开发理念,有利于充分发挥旅游资源间的互补功能,从而提高旅游目的地的旅游吸引力。

  旅游与传统产业的整合是指农村产业应积极地投入到为旅游业发展服务的队列中,并以此为契机进行农村传统产业的改造与升级。主要体现在以下4个方面:一是旅游与农业整合,形成观光农业。二是旅游与农村传统手工艺的整合。目前.我国农村地区仍存在许多传统的手工艺,无论是加工过程还是制成品都具有一定的观赏价值和文化价值.通过旅游来恢复和带动这些传统的手工艺制作及其产品走向市场,既是对我国农村现存的手工艺进行保护,也是发展旅游商品和旅游纪念品的需要。三是旅游与乡村集市贸易整合,形成旅游购物与休闲娱乐区。四是在旅游宾馆、饭店建设上,可以依托周边社区的农户,形成“农家吃、农家住”的特殊接待模式。此外.社区内邮电通讯业、交通运输业、园林环保业、基础设施等行业的发展在很大程度上决定着社区旅游业的发展水平,也影响着社区旅游服务质量。因此.为了更好地发展社区旅游业,应不断完善这些与旅游业关联性极强的基础产业。

  为了使当地居民有更多更好的发展与获利机会,已经要求社区参与旅游开发同时,为了使外围农村社区能更好地适应旅游发展的需要,也必须要求景区参与外围农村社区各方面的建设与管理。即要改变传统的社区参与的单向模式,实行景区、社区相互参与对方建设及管理的双向模式。

  我省是旅游大省,风景旅游资源丰富,但目前景区自我管理的管理模式更多强调景区的发展,很少关注外围社区居民的生活质量改善,旅游的发展对社区居民提供的发展和获利机会较少,当地居民的经济收入提高及生活质量改善并没有如预期的那样出现。三亚热带海滨国家级风景名胜区是我省唯一的国家级风景名胜区,但各大景区、景点在景区和农村、社区协调发展方面,一直严重滞后,像南山景区,这近几年发展迅速,经济效益可观,但附近农村却未在当中有任何的收益,只能自寻出路,前几年的卖香现象,近几年的停车和摆摊卖黄瓜椰子,都是由此引发,造成了南山景区外入口脏乱差情况非常突出,违章建设更是严重。

  根据社区参与的程度,可以将社区旅游管理模式划分为景区自我管理的管理模式、社区参与旅游的管理模式、景社互管的管理模式和社区自我管理的管理模式4种。其中,社区自我管理的管理模式,强调社区资源归社区所有,实行社区自我经营、自我管理、自我发展。

  政府在实现旅游景区与外围农村社区的协调发展中起着关键作用。其职责是为整个开发活动提供政策依据,组织协调各方利益.对整个开发活动作整体和宏观上的调节与控制。所以,在一些农村贫困地区发展旅游业,面对景区建设与社区发展中存在的许多冲突,政府部门应在明确目标、转变观念的情况下,建立和健全旅游社区的管理机构及其职能,建立有效的双向参与机制及其保障制度,建立公平的利益分配制度和责任分担制度,制定科学合理的旅游社区规划以及社区生态文化保护法律与法规,为保障社区居民与景区各方利益不受损害,为确保社区经济、社会和环境效益的协调统一。

  《海南国际旅游岛建设发展规划纲要(2010-2020年)》提出了“强岛富民,普惠民生”等建设原则,指出“提高海南人民生活水平和生活质量是国际旅游岛建设的出发点和落脚点”。2014年对国际旅游岛建设的阶段性评估发现,海南乡村旅游发展形势喜人,形成了“奔格内”模式、琼海模式、旅游产业小镇等旅游富民模式,旅游富民有一些亮点。但评估同时指出,社区居民参与旅游开发程度不高,旅游经济富民作用发挥不够。究其原因,正如“建议”所说,景区与社区发展不协调。我委赞同你委提出的建立景区与社区协调发展的1个制度和4个机制的建议,在下一步工作中我们将结合实际研究参考,推动落实。

  (一)我省高度重视征地补偿工作,表现在:一是完善法律法规政策,省政府先后颁布了《海南省土地征收补偿安置管理办法》、《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》、《海南省征地安置留用地管理办法》等,为维护被征地农民权益提供了法规政策保障。二是建立了征地补偿标准动态调整机制,2014年公布的补偿标准较2009年提高了62%-75%,且做到了征地补偿同地同价。三是全面实行被征地农民养老保险制度,被征地农民不需缴纳社保费用即可参加养老保险,2013年至今,累计办理被征地农民养老保险人数11.52万人,落实养老保险费用23.51亿元,保障了农民的长远生计。四是建立了多元化、多途径安置制度。2014省政府年出台了《关于进一步做好维护被征地农民合法权益有关工作的意见》(琼府[2014]43号),实行拆迁农民房屋先安置后拆迁、留用地或留物业安置、换地安置、入股分红安置等,保障了被征地农民的切身利益。

  (二)下一步,我委将严格贯彻落实国家和我省征地政策规定,依法履行征地程序,在给予被征地农民合理补偿的同时,指导市县多元化、多途径做好被征地农民安置工作,按规定办理被征地农民养老保险,引导被征地农民以留用地、农村集体建设用地流转试点范围内的农村集体性建设用地参与旅游开发、经营,发展集体经济,获得稳定的收益。

  (一)我省一直重视引导社区参与旅游开发,以法规政策等明确村民分享旅游业建设发展成果的权益。2013年省政府出台的《关于加快发展乡村旅游的意见》提出了多项措施鼓励农村居民参与旅游开发。2014年9月省人大常委会发布的《海南省旅游条例》要求,编制旅游规划应当广泛征求专家和社会公众的意见。省政府印发的《海南省高尔夫球场管理暂行办法》要求高尔夫球场项目建设、经营企业应当优先聘请当地农民从事与其劳动技能相适应的工作。

  (二)在推进旅游开发相关工作中,积极采纳你委提出的建议。比如,在筛选“十三五”重点项目时,把旅游景区景点开发能带动当地就业人数等社会效益情况作为重要参考指标;在筛选百个特色产业小镇时,明确要求市县所明确的小镇主导产业,要“能促进居民增收并使当地居民长期受益”;在研究《海南省旅游总体规划》时,强调在旅游开发中,要切实维护好社区居民的利益,实现景区和社区的协调发展;在推动乡村旅游富民工程中,明确要求强化社区参与,通过多种形式吸引当地居民参与旅游业发展。

  (三)下一步,我委将结合实际,把你委提出的建议落到实处。一是在参与制定景区开发的法律法规规章时,积极促进把建立景区社区协调发展机制写入相关条款,力争把景区社区协调发展作为旅游开发的原则。二是继续把社区参与、居民受益情况作为安排旅游重点项目的重要依据,对同等条件下吸收本地居民就业多、岗位质量好的项目优先安排。同时,对于申报中央投资、专项基金等项目也优先考虑带动居民增收好的项目。三是加强征地管理工作,指导市县政府在征地中通过招商引资、土地出让与被征地农民就业挂钩等措施,鼓励旅游景区用地单位尽可能把合适的工作岗位优先安排给被征地农民,促进被征地农民就近就业。

  对旅游景区周边村民进行旅游从业技能培训,不仅有利于提高农民参与旅游开发的能力,也利于提升国际旅游岛建设的整体形象。我省重视对居民的旅游培训,多次组织相关专业培训,如2014年上半年、下半年先后组织了乡村旅游为主题的旅游管理干部培训班、服务技能培训暨竞赛活动等。下一步,我委还将推动旅游景区周边村民培训纳入相关人才培训计划,切实提升村民服务景区旅游发展的水平,增强归属感;配合有关部门,指导市县政府在征地中将被征地农民纳入再就业范围,加强就业培训,安排工作岗位、提供优惠政策,多途径解决失地农民就业出路问题。

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